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檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）

時間：2020-09-11　　作者：　　新聞來源：　　【字號：大 | 中 | 小】

檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，檢察機關依法向人民法院提起訴訟。
一、檢察機關行政公益訴訟案件辦案的一般程序
（一）管轄
1．一般規(guī)定。檢察機關提起行政公益訴訟的案件，一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層人民檢察院管轄。違法行使職權或者不作為的行政機關是縣級以上人民政府的案件，由市（分、州）人民檢察院管轄。
2．指定管轄。上級人民檢察院可以根據(jù)案件情況，在與人民法院溝通協(xié)商后，共同將行政公益訴訟案件指定轄區(qū)內(nèi)其他下級人民檢察院或者跨區(qū)劃人民檢察院管轄。
3．管轄權轉(zhuǎn)移。上級人民檢察院認為確有必要，可以辦理下級人民檢察院管轄的重大、疑難、復雜案件。
下級人民檢察院認為需要由上級人民檢察院辦理的，可以報請上級人民檢察院辦理。
4．管轄權協(xié)商。上級人民檢察院指定改變級別管轄或者地域管轄的，可以在起訴前與同級人民法院協(xié)商管轄的相關事宜，共同指定。
（二）立案
1．線索發(fā)現(xiàn)、評估和管理
（1）線索發(fā)現(xiàn)。行政公益訴訟案件線索限于檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)的情形�！奥男新氊煛卑男信鷾驶蛘邲Q定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督、公益監(jiān)督等職責。
實踐中，對于通過行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺、行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺等發(fā)現(xiàn)案件線索的，視為“在履行職責中發(fā)現(xiàn)”。
（2）線索移送。檢察機關各業(yè)務部門在履行職責中，發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)管職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害，應當將案件線索及有關材料及時移送公益訴訟案件辦理部門。
公益訴訟案件辦理部門在辦理行政公益訴訟案件過程中，發(fā)現(xiàn)國家工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪線索或違紀線索的，應當按照相關規(guī)定和程序移送監(jiān)察機關；發(fā)現(xiàn)其他刑事犯罪線索的，應當及時移送相關偵查機關。
（3）線索評估。公益訴訟案件辦理部門應當對案件線索進行初步審查評估。評估線索應當重點圍繞以下內(nèi)容展開：
線索的真實性，是否屬于檢察機關履行職責中發(fā)現(xiàn)的情形，違法和公益受損的情形是否真實存在。
線索的可查性，是否屬于行政公益訴訟案件范圍，社會公共利益受到損害的事實和程度是否可以得到查證，調(diào)查取證存在什么困難和障礙等。
線索的風險性，包括社會輿情、信訪風險、引發(fā)群體性事件的風險等。
（4）線索管理。行政公益訴訟案件線索由公益訴訟案件辦理部門統(tǒng)一管理。公益訴訟案件辦理部門應當建立案件線索臺賬，對案件線索來源、案件類型、被監(jiān)督對象、分流轉(zhuǎn)辦、案件承辦人、審查意見、訴前程序及訴訟情況等逐一列明，實行一案一登記、一案一跟進，并對案件流轉(zhuǎn)、審查意見、訴前程序、提起訴訟等節(jié)點實行層級管理。
（5）線索備案。行政公益訴訟案件線索實行備案管理制度，重大案件線索應當向上一級人民檢察院備案。
2．立案條件和程序
（1）立案條件。經(jīng)審查認為生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，可能侵害國家利益或者社會公共利益，應當報請檢察長決定立案。
（2）立案程序。制作立案審批表，附初步證據(jù)材料，經(jīng)過初步調(diào)查的，還應附《立案審查報告》，報請檢察長決定立案，并到案件管理部門登記。決定立案的，應當制作《立案決定書》。
（三）訴前程序
1．調(diào)查
（1）調(diào)查方式。檢察機關的調(diào)查可以采取以下方式：查閱、摘抄、復制有關行政執(zhí)法卷宗材料；詢問行政機關相關人員以及行政相對人、利害關系人、證人等；收集書證、物證、視聽資料、電子證據(jù)等；咨詢專業(yè)人員、相關部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；委托鑒定、評估、審計；勘驗、檢查物證、現(xiàn)場；其他必要的調(diào)查方式。
（2）調(diào)查前期準備。研究確定調(diào)查的思路、方法、步驟及擬收集的證據(jù)清單等，制定調(diào)查計劃；收集與本案有關的法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、國家和地區(qū)標準等；準備執(zhí)法記錄儀、相機等調(diào)查設備。
（3）調(diào)查內(nèi)容。檢察機關應當按照法定程序，全面、客觀地調(diào)查收集證據(jù)。
一是行政機關的法定職責、權限和法律依據(jù)。包括該行政機關的職權范圍，除法律、法規(guī)、規(guī)章確定的法定職責外，還應當參考地方政府制定發(fā)布的權力清單和涉及行政機關職權、機構設置的文件等；該行政機關在履行職責過程中常用的法律、法規(guī)、規(guī)章、內(nèi)部規(guī)則、操作指南、流程指引及技術標準等；該行政機關對某一違法行為進行查處的法律依據(jù)、程序流程、處罰條件、適用情形及處罰措施等；不同行政機關存在職能或者權限交叉時各自的分工及職責。對于行政機關的派出機構，如其職權來源于法律、法規(guī)、規(guī)章授權，則應直接以其作為被監(jiān)督對象；如其職權來源于行政機關委托，則應以委托的行政機關作為被監(jiān)督對象。
二是行政機關不依法履職的事實，即違法行使職權或者不作為的過程、方式和狀態(tài)。包括行政機關違法行使職權的具體環(huán)節(jié)和方式；違法行使職權的原因、手段、后果及持續(xù)性；行政許可和審批的合法性及合規(guī)性；查處違法行為的手段和程序是否依法依規(guī)；作出的行政處罰決定或者采取的行政強制措施在事實認定、法律適用和處理結果上是否依法依規(guī)；行政機關不作為的起始時間、持續(xù)時間、具體方式及履職可能等。
三是國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實及狀態(tài)。
四是其他需要查明的事實。
（4）證據(jù)收集的具體要求
詢問。詢問被調(diào)查人前，應當制作《詢問提綱》，《詢問提綱》包括以下內(nèi)容：詢問被調(diào)查人需要解決或者證明的主要問題；詢問重點；詢問策略和方法；可能出現(xiàn)的問題及對策等。
詢問被調(diào)查人應當個別進行，且應當由兩名以上辦案人員共同進行。辦案人員在詢問被調(diào)查人前應當出示工作證。
詢問被調(diào)查人，應當場制作《詢問筆錄》。《詢問筆錄》經(jīng)被調(diào)查人確認無誤后，由被調(diào)查人簽名或者蓋章。被調(diào)查人拒絕簽名蓋章的，應當記明情況。
物證、書證的收集。辦案人員需要向有關單位或者個人調(diào)取物證、書證的，應當制作《調(diào)取證據(jù)通知書》和《調(diào)取證據(jù)清單》，持上述文書調(diào)取有關證據(jù)材料。
《調(diào)取證據(jù)通知書》應當載明被調(diào)取單位或個人的名稱、調(diào)取事由、調(diào)取證據(jù)名稱等；《調(diào)取證據(jù)清單》應當載明證據(jù)名稱（品名）、型號（編號）、數(shù)量等，經(jīng)核對無誤后，雙方簽字，一式兩份，各持一份。
?調(diào)取書證應當盡量調(diào)取原件，調(diào)取原件確有困難或者因保密需要無法調(diào)取原件的，可以調(diào)取復印件。書證為復印件的，應當注明調(diào)取人、提供人、調(diào)取時間、證據(jù)出處和“本復印件與原件核對一致”等字樣，并簽字、蓋章。書證頁碼較多的，加蓋騎縫章。調(diào)取物證應當盡量調(diào)取原件，調(diào)取原件確有困難的，可以調(diào)取與原件核對無誤的復制件或者證明該物品的照片、錄像等其他證據(jù)材料。
視聽資料、電子證據(jù)的收集。確有必要向有關單位和個人調(diào)取視聽資料和電子證據(jù)的，辦案人員可以自行調(diào)取，也可以委托檢察技術部門調(diào)取。
辦案人員委托檢察技術部門調(diào)取電子證據(jù)，應當向檢察技術部門提交《委托技術協(xié)助書》，《委托技術協(xié)助書》應當載明案號、證據(jù)名稱、取證具體要求等。
調(diào)取視聽資料和電子證據(jù)應當調(diào)取原件，調(diào)取原件確有困難或者因保密需要無法調(diào)取原件的，可以調(diào)取副本或者復印件。
咨詢。可以就專門性問題書面或者口頭咨詢有關專業(yè)人員、相關部門或者行業(yè)協(xié)會的意見。
口頭咨詢的，應當制作筆錄，由接受咨詢的專業(yè)人員簽名或者蓋章。拒絕簽名蓋章的，應當記明情況。
鑒定、評估、審計。對專門性問題認為需要鑒定、評估、審計的，可以委托具備資格的機構進行鑒定、評估、審計。
辦案人員應當為鑒定、評估、審計人員提供必要的條件，及時向鑒定、評估、審計人員送交有關檢材、數(shù)據(jù)和樣本等原始材料，說明與鑒定、評估、審計有關的情況，并明確提出鑒定、評估、審計的目的和具體要求。
勘驗。認為確有必要的，可以勘驗物證或者現(xiàn)場�？彬炄藨敵鍪救嗣駲z察院的證件，并邀請當?shù)鼗鶎咏M織或者當事人所在單位派人參加。當事人或者當事人的成年家屬應當?shù)綀觯懿坏綀龅�，不影響勘驗的進行。
勘驗人應當將勘驗情況和結果制作筆錄，由勘驗人、當事人和被邀參加人簽名或者蓋章。
（5）調(diào)查的保障
檢察機關在調(diào)查過程中，經(jīng)風險評估或現(xiàn)場觀察可能發(fā)生妨礙調(diào)查行為的，應當由司法警察協(xié)助調(diào)查。調(diào)查過程中應當使用執(zhí)法記錄儀等錄音錄像工具。
對于拒絕配合調(diào)查的，檢察人員應當警告其可能妨礙公務的法律后果。
對于干擾阻礙調(diào)查活動，威脅、報復陷害、侮辱誹謗、暴力傷害檢察人員的，應當根據(jù)中共中央辦公廳、國務院辦公廳《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》第十七條的規(guī)定，依法從嚴懲處。
2．審查
（1）審查內(nèi)容。檢察機關審查行政公益訴訟案件，應當查明：行政機關的法定職責、權限和法律依據(jù)；行政機關違法行使職權或者不作為的證據(jù)；國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實及狀態(tài)；行政機關違法行使職權或者不作為與損害后果之間存在因果關系；其他需要查明的內(nèi)容。
（2）討論及審批程序。行政公益訴訟案件由檢察官辦案組辦理。審查終結的，應當制作《訴前審查報告》并明確提出是否發(fā)出檢察建議或終結審查的處理意見，并經(jīng)集體討論。集體討論形成的意見，應當報檢察長決定。檢察長認為必要的，可以提請檢察委員會討論決定。
（3）審查期限。辦理行政公益訴訟案件擬作出終結審查或者提出檢察建議決定的，應當自決定立案之日起三個月內(nèi)辦理終結。有特殊情況需要延長的，報經(jīng)檢察長決定。
檢察機關辦理行政公益訴訟案件，鑒定、評估、審計期間及報送審批期間不計入審查期限。
（4）審查決定。對審查終結的行政公益訴訟案件，應當區(qū)分情況作出下列決定：終結審查；提出檢察建議。
3．終結審查
經(jīng)審查，有下列情形之一的，檢察機關應當終結審查：經(jīng)審查不存在行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家利益或者社會公共利益受到侵害情形的；行政機關在檢察機關向其提出檢察建議前已依法履行職責，國家利益或者社會公共利益已經(jīng)得到有效保護的；其他應當終結審查的情形。
終結審查的，應當制作《終結審查決定書》。
4．檢察建議
經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。
（1）檢察建議的對象
生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關和法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織。
對于同一侵害國家利益或者社會公共利益的損害后果，數(shù)個行政機關均存在未依法履行職責情形的，可以分別發(fā)出檢察建議。同一行政機關對同類多個違法事實存在未依法履行職責情形的，可以合并為一案發(fā)出檢察建議。
（2）檢察建議的內(nèi)容
檢察建議書一般應當包括以下內(nèi)容：被監(jiān)督對象的名稱；案件來源及監(jiān)督目的；檢察機關調(diào)查查明的案件基本情況，檢察機關認定的被監(jiān)督行政機關違法行使職權或者不作為的事實；被監(jiān)督行政機關行政行為構成違法行使職權或者不作為的理由和法律依據(jù)；檢察機關提出檢察建議的法律依據(jù)；建議的具體內(nèi)容；告知被監(jiān)督行政機關在收到檢察建議書后兩個月內(nèi)依法履行職責并書面回復辦理情況，但出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情形時，人民檢察院可以要求行政機關在十五日內(nèi)依法履行職責；其他需要說明的情形。
（3）送達
提出檢察建議的，應當制作《檢察建議書》，并在七日內(nèi)發(fā)送被監(jiān)督的行政機關。《送達回證》應當由行政機關相關人員簽字或加蓋公章。
（4）回復
行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)或者緊急情形下的十五日內(nèi)依法履行職責，并將辦理情況及時書面回復人民檢察院。
（5）跟進調(diào)查
檢察機關收到行政機關書面回復的，應當及時對行政機關糾正違法行為或者依法履行職責情況，以及國家利益或者社會公共利益受到侵害的情況跟進調(diào)查。根據(jù)案件需要，檢察機關可以及時就有關情況與行政機關進行溝通，聽取意見。
回復期滿后，行政機關沒有回復的，檢察機關應重點圍繞檢察建議的內(nèi)容，對行政機關是否依法全面履行職責，國家利益或社會公共利益是否得到有效保護進行調(diào)查。
5．審批程序
經(jīng)過訴前程序，應當制作《起訴審查報告》，提出具體處理意見，集體討論后，報經(jīng)檢察長決定。檢察長認為有必要的，可以提請檢察委員會討論。
擬決定向人民法院提起行政公益訴訟的，應當在檢察建議回復期滿之日起兩個月內(nèi)辦理終結。有特殊情況需要延長的，報經(jīng)檢察長決定。
省級檢察院可以根據(jù)本地情況，建立擬起訴案件審批、備案制度。對于重大、疑難、復雜的公益訴訟案件，可以按照《人民檢察院案件請示辦理工作規(guī)定（試行）》的相關規(guī)定向最高人民檢察院請示。
擬決定不提起訴訟的，應當制作《結案決定書》，并在七日內(nèi)發(fā)送行政機關。
（四）提起訴訟
檢察建議回復期滿后，行政機關沒有糾正違法行為或者沒有依法全面履行職責，或者沒有回復，國家利益或者社會公共利益持續(xù)處于受侵害的，檢察機關以公益訴訟起訴人的身份依法提起行政公益訴訟。
1．起訴條件及提交材料
（1）起訴條件：經(jīng)過檢察建議程序，行政機關仍未依法履行職責，國家利益或者社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)的，人民檢察院依法提起行政公益訴訟。
行政機關未依法履行職責的情形主要有：行政機關收到檢察建議后，明確表示不進行整改的；行政機關雖回復采納檢察建議并采取整改措施，但實際上行動遲緩、敷衍應付、沒有作為的；行政機關僅部分糾正行政違法行為的；行政機關雖采取了履職措施，但履職仍不完全、不充分，無法達到監(jiān)管目的，且沒有進一步行使其他監(jiān)管職權等情形。
對于行政機關已經(jīng)依法啟動行政處罰的立案、調(diào)查等程序，尚處于作出行政處罰的法定期限內(nèi)，則應看其是否在法定期間內(nèi)作出行政處罰決定，是否存在客觀障礙，不能一概認定為未依法履行職責。
對于一些特殊情形，如恢復植被、修復土壤、治理污染等，行政機關主觀上有整改意愿，但由于受季節(jié)氣候條件、施工條件、工期等客觀原因限制，行政機關無法在檢察建議回復期內(nèi)整改完畢的，應當繼續(xù)跟進調(diào)查。行政機關回復將采取明確可行的措施，制定有詳細的計劃和目標，并積極準備前期工作的，檢察機關應對方案的可行性進行審查，必要時可以咨詢專業(yè)人員的意見，認為方案切實可行的，暫不提起行政公益訴訟；如在合理期限內(nèi)仍未整改到位，國家利益或者社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)的，應當提起行政公益訴訟。
對于行政機關回復本案已經(jīng)過刑事處罰，不應再進行行政處理的，辦案人員應繼續(xù)查找法律、行政法規(guī)等規(guī)定，如查實行政機關還可以通過繼續(xù)履行行政監(jiān)管職責有效保護國家利益或者社會公共利益的，應當提起行政公益訴訟。
（2）起訴應提交的材料：行政公益訴訟起訴書，并按照被告人數(shù)提出副本；被告違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料；檢察機關已履行訴前程序，行政機關仍不依法履行職責或者糾正違法行為的證明材料，包括檢察建議書以及行政機關的書面回復等材料。檢察機關提起行政公益訴訟無須提供組織機構代碼證、法定代表人身份證明、授權委托書等材料。
《行政公益訴訟起訴書》具體包括以下內(nèi)容：起訴機關，需要列明起訴的檢察機關，無需注明檢察長、單位地址、組織機構代碼、委托權限等；被告單位名稱、地址、法定代表人或負責人姓名、職務等；訴訟請求，寫明具體的訴訟請求，訴訟請求的內(nèi)容應當與檢察建議書的建議內(nèi)容相匹配，檢察機關可以向人民法院提出撤銷或部分撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責、確認行政行為違法或者無效等訴訟請求；事實和理由，寫明案件線索來源、檢察機關審查認定的被告違法行使職權或者不作為的事實、國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實和有關證據(jù)、檢察機關訴前程序及被告回復情況等；被告行政行為構成違法行使職權或者不作為的理由和法律依據(jù)、檢察機關提起行政公益訴訟的法律依據(jù)等。
2．訴訟請求
檢察機關可以提出確認行政行為違法或者無效、撤銷或部分撤銷違法行政行為、履行法定職責等訴訟請求。
（1）確認行政行為違法或無效，主要適用于以下三種情形：一是行政行為應當撤銷，但撤銷會給國家利益或者社會公共利益造成重大損害；二是行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容；三是行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形。該訴請一般表述成“確認被告未依法履行某某職責行為違法”。在要求確認違法的同時，可以一并要求行政機關采取補救措施。
（2）撤銷或部分撤銷違法行政行為，適用于行政行為主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤，違反法定程序，超越職權，濫用職權，明顯不當六種情形；符合《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規(guī)定情形的，可以一并要求行政機關重新作出具體行政行為。
（3）責令履行法定職責，適用于行政機關不履行或不全面履職法定職責，判決履行仍有意義的情形。在訴訟請求中一般無需列明要求行政機關履行職責的期限，可由法院在裁判中確定合理期限。該訴請一般表述為“責令被告依法履行某某職責”。
（4）變更行政行為，適用于被訴行政機關作出的行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，可以提出變更行政行為的訴訟請求。
檢察機關提起行政公益訴訟的訴訟請求核心是督促行政機關履行職責以維護國家利益和社會公共利益。如果在訴訟過程中，行政機關履行職責、國家利益或者社會公共利益得到維護并使得檢察機關的訴訟請求全部實現(xiàn)的，檢察機關可以將責令履職的訴訟請求變更為確認違法。
3．訴訟費
檢察機關提起行政公益訴訟，不交納訴訟費用。
4．保全
（1）財產(chǎn)保全。對于可能因被告一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行或者造成與國家利益或者社會公共利益相關的其他侵害情形，檢察機關可以建議人民法院對被告財產(chǎn)進行保全。
根據(jù)檢察機關建議，人民法院采取保全措施的，檢察機關無需提供擔保。
（2）證據(jù)保全。在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，檢察機關可以在訴訟過程中建議人民法院保全證據(jù)。
5．庭前準備
（1）庭前會議
根據(jù)案情需要，可以建議法院適時召開庭前會議，組織證據(jù)交換，歸納爭議焦點，規(guī)范庭審程序，并就雙方出庭人員、合議庭組成、人民陪審員等問題達成共識，提高庭審效率。
（2）制作庭審預案
庭審預案的主要內(nèi)容：行政公益訴訟起訴書；庭審模式及爭議焦點；舉證提綱；法庭調(diào)查環(huán)節(jié)發(fā)問提綱；辯論提綱；針對被告發(fā)問預案；最后陳述意見；相關法律規(guī)定。
舉證提綱部分需要注意的事項：證據(jù)應分類出示，包括證明提起公益訴訟的檢察機關是適格主體的證據(jù)，即案件系履行職責中發(fā)現(xiàn)，且屬于本院管轄；證明行政機關的主體資格及具有法定職責的證據(jù)，即行政機關統(tǒng)一社會信用代碼、機構設置文件、各級政府權力清單、關于調(diào)整職責范圍的文件、行政機關法人證書、組織機構代碼、有關規(guī)定行政機關職責的法律法規(guī)規(guī)章等；證明行政機關違法行使職權或者不作為的證據(jù)；證明檢察機關已經(jīng)履行訴前程序的證據(jù)，即檢察建議書、送達回證等；證明國家利益或者社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的證據(jù)。
檢察機關針對被告舉證內(nèi)容的質(zhì)證意見需要注意的事項：行政公益訴訟中，行政機關應按照行政訴訟法的規(guī)定，對其作出的具體行政行為的合法性承擔舉證責任。在規(guī)定的舉證期限內(nèi)，行政機關不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據(jù)。檢察機關在質(zhì)證時應重點關注：行政機關作出具體行政行為時，執(zhí)法主體、認定事實、執(zhí)法程序和執(zhí)法依據(jù)等是否有證據(jù)證實；收到檢察建議后，行政機關是否回復，是否履職或采取整改措施；提起訴訟后，行政機關是否履職或采取整改措施等。
辯論提綱部分需要注意的事項：辯論提綱是檢察機關充分闡述己方提出訴訟請求的法律依據(jù)的重要環(huán)節(jié)，應當結合證據(jù)著重分析各項訴訟請求所依據(jù)的法律條文，充分展開論述。通常的辯論焦點有：該行政機關作為被告是否適格；行政機關是否有法定職權；國家利益或者社會公共利益是否受到侵害；行政機關是否充分履職等。
最后陳述意見部分需要注意的事項：應當簡明扼要的概括案件的關鍵事實和法律適用，同時強調(diào)促進依法行政、助推法治政府建設、維護國家利益或者社會公共利益這一根本目的，力求實現(xiàn)一定的教育警示效果。應當結合庭審中的情況變化，不拘泥于預案中準備的原稿，及時調(diào)整。
6．出席一審法庭
（1）出庭人員及手續(xù)
人民法院開庭審理檢察機關提起的行政公益訴訟案件，檢察機關應當派員以公益訴訟起訴人身份出庭履行職責，參加相關訴訟活動。
檢察機關應當在收到人民法院發(fā)送的出庭通知書之日起三日內(nèi)向人民法院提交派員出庭通知書。派員出庭通知書應當寫明出庭人員的姓名和法律職務以及出庭履行的具體職責。
（2）出庭職責：宣讀行政公益訴訟起訴書；對檢察機關調(diào)查收集的證據(jù)予以出示和說明，對相關證據(jù)進行質(zhì)證；參加法庭調(diào)查，進行辯論并發(fā)表出庭意見；依法從事其他訴訟活動。
檢察人員發(fā)現(xiàn)庭審活動違法的，應當待休庭或者庭審結束之后，以檢察機關的名義提出檢察建議。
（3）提供證據(jù)的責任
行政機關對其作出的行政行為的合法性承擔舉證責任。
檢察機關對以下事實提出證據(jù)加以證明：一是證明起訴符合法定條件；二是行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實；三是檢察機關已履行訴前程序，行政機關仍不依法履行職責或者糾正違法行為的事實。
（4）調(diào)解
行政公益訴訟案件不適用調(diào)解。
（5）變更訴訟請求
適用條件：行政公益訴訟案件審理過程中，被告依法履行職責而使檢察機關的訴訟請求全部實現(xiàn)的，檢察機關可以變更訴訟請求，請求判決確認行政行為違法；以及符合《行政訴訟法》關于變更訴訟請求的其他情形。
程序：庭審過程中，當發(fā)生需要變更訴訟請求情形時，出庭人員應當向法庭說明原因，要求休庭。擬決定變更訴訟請求的，應當報經(jīng)本院檢察長決定后制作《變更訴訟請求決定書》提交人民法院。
（6）撤訴
適用條件：行政公益訴訟案件審理過程中，被告依法履行職責而使檢察機關的訴訟請求全部實現(xiàn)的，檢察機關可以撤回起訴。
程序：庭審過程中，當發(fā)生需要撤回起訴情形時，出庭人員應當向法庭說明原因，要求休庭。擬決定撤回起訴的，應當層報省級人民檢察院審查批準。有重大影響的案件、省級人民檢察院辦理的案件擬決定撤回起訴的，應當層報最高人民檢察院審查批準。批準后，制作《撤回起訴決定書》提交人民法院。
撤訴應當從嚴把握。撤訴后，檢察機關應當進行后續(xù)跟蹤監(jiān)督，保證行政機關切實履職到位，鞏固行政公益訴訟的效果。
（五）二審
檢察機關認為一審未生效裁判錯誤的，可以向上一級人民法院提起上訴。
人民法院審理第二審案件，上一級人民檢察院可以派員與提起公益訴訟的人民檢察院共同出庭。
（六）執(zhí)行
1．啟動方式
行政公益訴訟判決、裁定發(fā)生法律效力，而行政機關未按判決、裁定確定的義務履行的，由人民法院移送執(zhí)行。
2．費用
檢察機關不交納執(zhí)行費用。
（七）訴訟監(jiān)督
檢察機關應當根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定依法履行對行政公益訴訟審判、執(zhí)行活動的監(jiān)督職責。
二、生態(tài)環(huán)境領域行政公益訴訟案件重點問題
（一）案件范圍
生態(tài)環(huán)境領域的行政公益訴訟案件，主要指對生態(tài)環(huán)境負有監(jiān)管職責的行政機關對污染環(huán)境的事實違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的案件。由于生態(tài)與環(huán)境在實務中無區(qū)分的必要，生態(tài)環(huán)境領域行政公益訴訟案件主要包括因自然因素和人為因素造成的污染環(huán)境案件類型。包括大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢物污染等。
大氣污染指排放超標的污染顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物或溫室氣體等進入大氣進而對人體健康、生物、氣候等產(chǎn)生危害。
水污染指排放、傾倒未處理或未達標處理的廢水、廢物，污染地表水或地下水，如污染渠、江、河、海等地表徑流，因這些地表徑流流經(jīng)不同的區(qū)域，會對灌溉、飲用、養(yǎng)殖等造成損害。其危害性表現(xiàn)在：損害飲用水安全；損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全；破壞自然生態(tài)環(huán)境；損害文化休閑功能。
土壤污染指通過排放污染物，在土地上堆放廢棄物或有毒有害物質(zhì)等方式，造成土壤污染。
固體廢物污染是指在生產(chǎn)建設、日常生活和其他活動中產(chǎn)生的污染環(huán)境的固態(tài)、半固態(tài)廢棄物質(zhì)的污染。固體廢物分為工業(yè)固體廢物、城市生活垃圾和危險廢物三類。
（二）調(diào)查、審查的重點問題
辦理生態(tài)環(huán)境領域行政公益訴訟案件，應當先查明生態(tài)環(huán)境遭受破壞的情形，再查詢相關法律法規(guī)，明確對上述違法行為具有監(jiān)督管理職責的行政機關，再調(diào)查收集行政機關違法行使職權或者不作為致使生態(tài)環(huán)境遭受侵害的證據(jù)。
調(diào)查、審查中應重點關注：
1．國家利益或社會公共利益受到侵害的事實，即環(huán)境遭受污染的過程、事實和程度。包括造成生態(tài)環(huán)境破壞的違法行為人的情況，建設項目或相關污染防治設施的具體情況，行政許可和審批情況，實施違法行為的具體手段和方式，污染物的種類、數(shù)量，造成污染和破壞的范圍和程度，污染排放時間、排放方式、排放去向和排放頻率，污染治理措施實施情況，林地、耕地、草地、濕地等生態(tài)系統(tǒng)自然狀態(tài)以及野生動植物受到破壞或傷害的時間、方式和過程等。
調(diào)查方式是向環(huán)保部門、國土部門、林業(yè)部門等行政機關以及公安機關調(diào)取行政執(zhí)法和刑事司法的案件卷宗材料，結合詢問違法行為人及相關證人，從而確定案件事實。調(diào)查的主要材料包括：
（1）違法相對人身份證明材料，包括從公安機關調(diào)取的違法行為人個人的戶籍信息，從工商部門調(diào)取工商登記注冊信息、組織機構代碼信息、法定代表人信息等內(nèi)容；
（2）行政機關或司法機關對違法相對人及其他證人關于違法行為具體方式、過程及造成的損害后果的詢問筆錄；
（3）行政機關或司法機關對污染環(huán)境或生態(tài)破壞現(xiàn)場的勘查材料，包括勘查筆錄、勘查報告等；
（4）證明污染物種類和濃度的檢測報告；
（5）環(huán)保部門等行政機關的環(huán)保監(jiān)測數(shù)據(jù)；
（6）環(huán)境影響評價報告及批復文件；
（7）環(huán)保設施竣工及驗收相關材料；
（8）破壞生態(tài)環(huán)境或者造成大氣、水、土壤污染的相關鑒定技術報告；
（9）項目立項、規(guī)劃、環(huán)評、建設等審批材料；
（10）排污許可證、危險廢物經(jīng)營許可證以及其他限制性行業(yè)經(jīng)營許可證及相關審批資料；
（11）排污費繳費單、銀行匯款記錄、發(fā)票等相關材料；
（12）建設項目合同、土地承包協(xié)議等書面協(xié)議或者合同；
（13）涉刑案件材料，主要包括案件移送手續(xù)、公安機關立案決定書、法院判決及相關證據(jù)材料等；
（14）辦案人員前往現(xiàn)場拍攝的污水直排或者超標排放、大氣污染、固體廢棄物或者電子垃圾隨處丟棄等能夠證明生態(tài)環(huán)境遭到破壞的照片和錄像資料；
（15）辦案人員就生態(tài)環(huán)境領域的專業(yè)性問題咨詢相關專家形成的意見。
2．負有法定監(jiān)管職責的行政機關的職權范圍、權限和法律依據(jù)。查明對某一環(huán)境違法行為具有監(jiān)管職責的具體行政機關，該行政機關的主要職權范圍、內(nèi)容、對象、程序及使用情形，該行政機關在履行職責過程中經(jīng)常適用的法律、法規(guī)、規(guī)章、內(nèi)部規(guī)則、操作指南、流程指引及技術標準，該行政機關對某一違法行為進行查處的法律依據(jù)、程序流程、處罰條件、適用情形及處罰措施，不同行政機關存在職能或者權限交叉時各自的分工及職責。
調(diào)查方式是通過法律數(shù)據(jù)庫查詢生態(tài)環(huán)境領域的相關法律法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件，涉及內(nèi)部規(guī)則、地方政府權限清單、內(nèi)設機構及人員編制等內(nèi)部文件的，可以前往行政機關、檔案部門或者編制辦等相關單位調(diào)取收集，結合詢問行政機關工作人員及咨詢專家意見，確定負有監(jiān)管職責的明確的行政單位及其具體的崗位職責。
確定行政機關的職責權限時，應考慮是否有政府文件設置了相對集中行政許可權或者相對集中行政處罰權。經(jīng)國務院批準或授權，省級政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權或行政處罰權。在生態(tài)環(huán)境領域的行政公益訴訟案件中，如果涉及多項行政許可或行政處罰，因相對集中行政許可權或相對集中行政處罰權職能只能省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定授權，因此要重點查找是否有省級政府文件設置或規(guī)定了相對集中行政許可或處罰權，如果有相關的政府文件，則應重點調(diào)查收集被指定集中行使行政許可或處罰權的行政機關的職權范圍、權限和法律依據(jù)，原行政機關因不具有相應職權而不納入檢察機關的監(jiān)督范圍。如果沒有政府文件設置集中許可或者處罰，則應對涉案的行政機關分別予以調(diào)查。
生態(tài)環(huán)境領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關主要是環(huán)保部門。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律、法規(guī)規(guī)定，環(huán)保部門主要履行以下監(jiān)管職責：
（1）環(huán)境影響評價審批。環(huán)境影響評價，是指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的相關規(guī)定，環(huán)境影響評價的評價對象包括綜合性規(guī)劃、專項規(guī)劃以及對環(huán)境有影響的建設項目。綜合性規(guī)劃、專項規(guī)劃的環(huán)境影響評價文件由人民政府負責審批，而對環(huán)境有影響的建設項目，則由環(huán)境保護主管部門進行審批。
環(huán)境保護主管部門在對建設項目的環(huán)境影響評價進行審批時應根據(jù)不同的情況分別處理：建設項目可能造成重大環(huán)境影響的，應當編制環(huán)境影響報告書，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進行全面評價；建設項目可能造成輕度環(huán)境影響的，應當編制環(huán)境影響報告表，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進行分析或者專項評價；建設項目對環(huán)境影響很小、不需要進行環(huán)境影響評價的，應當填報環(huán)境影響登記表，報環(huán)境保護主管部門登記備案。
《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定，“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。建設項目環(huán)境影響報告書、報告表未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，依照前款的規(guī)定處罰、處分。建設單位未依法備案建設項目環(huán)境影響登記表的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令備案，處五萬元以下的罰款。”
（2）排污許可證審批。排污許可證制度是指凡是需要向環(huán)境排放各種污染物的單位或個人，都必須事先向環(huán)境保護部門辦理申領排污許可證手續(xù)，經(jīng)環(huán)境保護部門批準獲得排污許可證后方能向環(huán)境排放污染物的制度。省、市、縣級環(huán)境保護主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)排污許可證的核發(fā)和監(jiān)督管理。
有下列情形之一的排污單位，應當按照本辦法的規(guī)定申領排污許可證：排放工業(yè)廢氣或排放國家規(guī)定的有毒有害大氣污染物的排污單位；直接或間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水的排污單位；集中供熱設施的運營單位；規(guī)�；笄蒺B(yǎng)殖場；城鎮(zhèn)或工業(yè)污水集中處理單位；垃圾集中處理處置單位或危險廢物處理處置單位；其他按照規(guī)定應當取得排污許可證的排污單位。
應當取得而未取得排污許可證排放污染物的，由縣級以上環(huán)境保護主管部門責令改正，并可處以罰款、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓等行政處罰。
（3）危險廢物經(jīng)營許可證審批。危險廢物經(jīng)營許可證制度是指在中華人民共和國境內(nèi)從事危險廢物收集、貯存、處置經(jīng)營活動的單位，必須事先向有關審批單位申請辦理危險廢物經(jīng)營許可證，經(jīng)相關部門批準后方能經(jīng)營的制度。危險廢物經(jīng)營許可證按照經(jīng)營方式，分為危險廢物收集、貯存、處置綜合經(jīng)營許可證和危險廢物收集經(jīng)營許可證。領取危險廢物綜合經(jīng)營許可證的單位，可以從事各類別危險廢物的收集、貯存、處置經(jīng)營活動；領取危險廢物收集經(jīng)營許可證的單位，只能從事機動車維修活動中產(chǎn)生的廢礦物油和居民日常生活中產(chǎn)生的廢鎘鎳電池的危險廢物收集經(jīng)營活動。
國家對危險廢物經(jīng)營許可證實行分級審批頒發(fā)：醫(yī)療廢物集中處置單位的危險廢物經(jīng)營許可證，由醫(yī)療廢物集中處置設施所在地設區(qū)的市級人民政府環(huán)境保護主管部門審批頒發(fā)。危險廢物收集經(jīng)營許可證，由縣級人民政府環(huán)境保護主管部門審批頒發(fā)。其他危險廢物經(jīng)營許可證，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護主管部門審批頒發(fā)。
《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十七條規(guī)定：“無經(jīng)營許可證或者不按照經(jīng)營許可證規(guī)定從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經(jīng)營活動的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門責令停止違法行為，沒收違法所得，可以并處違法所得三倍以下的罰款�！�
（4）監(jiān)督檢查權。該職權主要包括環(huán)保設施竣工驗收及現(xiàn)場檢查兩項。環(huán)保設施竣工驗收又稱為“三同時”制度，《中華人民共和國環(huán)境保護法》第四十一條規(guī)定：“建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。防治污染的設施應當符合經(jīng)批準的環(huán)境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置�！备鶕�(jù)法律規(guī)定，環(huán)保設施竣工由環(huán)境保護主管部門驗收。
違反“三同時”制度應承擔的法律責任，在《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染防治法》等多部法律法規(guī)中均有規(guī)定。如2017年7月16日修改的《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條規(guī)定，建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產(chǎn)或使用，或者在環(huán)境保護設施中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令關閉。違反本條例規(guī)定，建設單位未依法向社會公開環(huán)境保護設施驗收報告的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令公開，處5萬元以上20萬元以下罰款，并予以公告。2017年6月27日修改的《中華人民共和國水污染防治法》第八十三條規(guī)定，未依法取得排污許可證排放水污染物、超過水污染排放標準或者超過重點水污染物排放總量控制指標排放水污染物、利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞、私設暗管，篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常使用水污染物處理設施等逃避監(jiān)管的方式排放水污染物、未按照規(guī)定進行預處理，向污水集中處理設施排放不符合處理工藝要求的工業(yè)廢水情形的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責令改正或者責令限制生產(chǎn)、停業(yè)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。2016年11月7日修改的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第八十條規(guī)定，海岸工程建設項目未建成環(huán)境保護設施，或者環(huán)境保護設施未達到規(guī)定要求即投入生產(chǎn)、使用的，由環(huán)境保護行政主管部門責令停止生產(chǎn)或者使用，并處二萬元以上十萬元以下的罰款。《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十四條規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，有權對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進行現(xiàn)場檢查。被檢查者應當如實反映情況，提供必要的資料。實施現(xiàn)場檢查的部門、機構及其工作人員應當為被檢查者保守商業(yè)秘密�！�
享有現(xiàn)場檢查權力的主體主要包括環(huán)境保護主管部門、環(huán)境保護主管部門委托的環(huán)境監(jiān)察機構和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門。被檢查對象為排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者。根據(jù)《環(huán)境監(jiān)察辦法》第六條規(guī)定，現(xiàn)場檢查主要包括：現(xiàn)場監(jiān)督檢查污染源的污染物排放情況、污染防治設施運行情況、環(huán)境保護行政許可執(zhí)行情況、建設項目環(huán)境保護法律法規(guī)的執(zhí)行情況；現(xiàn)場監(jiān)督檢查自然保護區(qū)、畜禽養(yǎng)殖污染防治等生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境保護法律法規(guī)執(zhí)行情況。
現(xiàn)場檢查權具有強制性，不需要被檢查單位的同意，有一定的隨機性，有關執(zhí)法主體可以隨時進行檢查。根據(jù)《環(huán)境監(jiān)察辦法》和《環(huán)境行政處罰辦法》的有關規(guī)定，從事現(xiàn)場執(zhí)法工作的環(huán)境監(jiān)察人員進行現(xiàn)場檢查時，有權依法采取以下措施：進入有關場所進行勘察、采樣、監(jiān)測、拍照、錄音、錄像、制作筆錄；查閱、復制生產(chǎn)記錄、排污記錄和其他有關材料；約見、詢問有關人員，要求說明相關事項，提供相關材料。責令停止或者糾正違法行為；適用行政處罰簡易程序，當場作出行政處罰決定；法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他措施。
（5）行政處罰權。依據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第十條的規(guī)定，環(huán)境行政處罰的種類有：警告；罰款；責令停產(chǎn)整頓；責令停產(chǎn)、停業(yè)、關閉；暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件；沒收違法所得、沒收非法財物；行政拘留；法律、行政法規(guī)設定的其他行政處罰種類。
（6）行政強制權。行政強制權包括查封、扣押，加處罰款或滯納金，代履行，申請法院強制執(zhí)行等。
查封、扣押的實施主體。依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十五條的規(guī)定，查封、扣押的實施主體是縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門。
查封、扣押的對象�！吨腥A人民共和國行政強制法》第二十三條規(guī)定，查封、扣押限于涉案的場所、設施或者財物，不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物。因此，查封、扣押的對象只能是企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者造成污染物排放的設施、設備。
查封扣押的適用情形。依據(jù)《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》第四條的規(guī)定，排污者有下列情形之一的，環(huán)境保護主管部門依法實施查封、扣押：第一，違法排放、傾倒或者處置含傳染病病原體的廢物、危險廢物、含重金屬污染物或者持久性有機污染物等有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)的；第二，在飲用水水源一級保護區(qū)、自然保護區(qū)核心區(qū)違反法律法規(guī)規(guī)定排放、傾倒、處置污染物的；第三，違反法律法規(guī)規(guī)定排放、傾倒化工、制藥、石化、印染、電鍍、造紙、制革等工業(yè)污泥的；第四，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物的；第五，較大、重大和特別重大突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，未按照要求執(zhí)行停產(chǎn)、停排措施，繼續(xù)違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物的；第六，法律、法規(guī)規(guī)定的其他造成或者可能造成嚴重污染的違法排污行為。其中，有第一項、第二項、第三項、第六項情形之一的，環(huán)境保護主管部門可以實施查封、扣押；已造成嚴重污染或者有第四項、第五項情形之一的，環(huán)境保護主管部門應當實施查封、扣押。
關于加處罰款或滯納金，依據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第四十五條、第四十六條之規(guī)定，環(huán)境保護主管部門依法作出金錢給付義務的行政決定后，如果當事人逾期不履行，則環(huán)境保護主管部門可以依法加處罰款或者滯納金。如果實施加處罰款或者滯納金超過三十日，經(jīng)催告當事人仍不履行的，則環(huán)境保護主管部門可以申請人民法院強制執(zhí)行。如果環(huán)境保護主管部門此前曾依法查封、扣押了當事人造成污染物排放的設施、設備，那么在當事人在法定期限內(nèi)未申請行政復議或者提起行政訴訟，經(jīng)催告仍不履行時，環(huán)境保護主管部門可以將查封、扣押的財物依法拍賣抵繳罰款。
關于代履行，《中華人民共和國行政強制法》第五十條規(guī)定，行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行。環(huán)境保護主管部門可以代履行。例如，《中華人民共和國放射性物質(zhì)防治法》第五十六條規(guī)定：“產(chǎn)生放射性固體廢物的單位，不按照本法第四十五條的規(guī)定對其產(chǎn)生的放射性固體廢物進行處置的，由審批該單位立項環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止違法行為，限期改正；逾期不改正的，指定有處置能力的單位代為處置，所需費用由產(chǎn)生放射性固體廢物的單位承擔，可以并處二十萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第五十五條規(guī)定：“產(chǎn)生危險廢物的單位，必須按照國家有關規(guī)定處置危險廢物，不得擅自傾倒、堆放；不處置的，由所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正；逾期不處置或者處置不符合國家有關規(guī)定的，由所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門指定單位按照國家有關規(guī)定代為處置，處置費用由產(chǎn)生危險廢物的單位承擔�！�
（三）常見的法律、法規(guī)、規(guī)章等
1．法律：《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《中華人民共和國放射性污染防治法》《中華人民共和國環(huán)境噪音污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政訴訟法》等。
2．行政法規(guī)：《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》《排污費征收使用管理條例》《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《放射性物品運輸安全管理條例》《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》等。
3．規(guī)章：《環(huán)境行政處罰辦法》《環(huán)境監(jiān)察辦法》《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》《國土資源行政處罰辦法》《污染源監(jiān)測管理辦法》《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》《環(huán)境行政復議辦法》《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》《排污許可證管理暫行規(guī)定》《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》等。
4．行業(yè)標準或指引：《國家危險廢物名錄》《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》《地下水質(zhì)量標準》《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》《聲環(huán)境質(zhì)量標準》《漁業(yè)水質(zhì)標準》《土地基本術語》《土地利用現(xiàn)狀分類》《污水綜合排放標準》《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》《紙漿造紙工業(yè)水污染物排放標準》《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準》《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第II版）》等。
三、資源保護領域行政公益訴訟案件重點問題
（一）案件范圍
資源保護領域的行政公益訴訟案件，主要指對資源保護負有監(jiān)督管理職責的行政機關對破壞資源的事實違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的案件。
1．案件類型
（1）土地資源類。主要表現(xiàn)為：違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的；占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土或堆放固體物質(zhì)的；未經(jīng)批準非法占用土地新建建筑物和其他設施的。
（2）礦產(chǎn)資源類。主要表現(xiàn)為：未取得采礦許可證擅自采礦的；超越批準的礦區(qū)范圍采礦的；采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源的；未辦理河道采砂許可證或不按照規(guī)定，擅自在河道管理范圍內(nèi)采砂的。
（3）林業(yè)資源類。主要表現(xiàn)為：盜伐森林或者其他林木的；非法開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞的；在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的；拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規(guī)定的；未經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的；。
（4）草原資源類。主要表現(xiàn)為：未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法使用草原的；未依法收取草原植被恢復費的情況下，違法批準臨時占用草原的；非法開墾草原的；在荒漠、半荒漠和嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化、水土流失的草原，以及生態(tài)脆弱區(qū)的草原上采挖植物或者從事破壞草原植被的其他活動的；未經(jīng)批準或者未按照規(guī)定的時間、區(qū)域和采挖方式在草原上進行采土、采砂、采石等活動的；擅自在草原上開展經(jīng)營性旅游活動，破壞草原植被的；臨時占用草原，占用期屆滿，未恢復植被的。
2．破壞資源的后果
在資源保護行政公益訴訟領域，只有破壞資源造成國家利益或者社會公共利益受到侵害，才可以納入行政公益訴訟的案件范圍。破壞資源的后果中，最常見的是破壞國家所有的資源，侵害國家利益。其次是破壞生態(tài)，侵害社會公共利益；還有侵害了其他國家利益和社會公共利益的情形。在具體案件中，上述三種情形既會獨立存在，也會相互交叉。
（1）破壞國家資源，侵害國家利益
    《中華人民共和國物權法》將國家所有的自然資源分為三類。第一類是專屬于國家所有的資源，包括礦藏、水流、海域、城市的土地等；第二類資源是一般屬于國家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外。包括森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等；第三類是需法律明確規(guī)定屬國家所有的資源，包括國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地、野生動植物資源等。
（2）破壞生態(tài)，侵害社會公共利益
破壞生態(tài)主要包括水土流失、土地荒漠化、土地鹽堿化、生物多樣性減少等。
水土流失是指在水力、風力、重力及凍融等自然營力和人類活動作用下，水土資源和土地生產(chǎn)力的破壞和損失，包括土地表層侵蝕及水的損失。
土地荒漠化是指由于氣候變化和人類不合理的經(jīng)濟活動等因素，使干旱、半干旱和具有干旱災害的半濕潤地區(qū)的土地發(fā)生了退化。
土地鹽堿化是指土壤底層或地下水的鹽分隨毛管水上升到地表，水分蒸發(fā)后，使鹽分積累在表層土壤中的過程。包括土壤有機物含量降低；土壤物理性狀不良等情形。
生物多樣性減少是指由于人類經(jīng)濟的發(fā)展、對自然資源掠奪式地過度開發(fā)、對環(huán)境造成污染以及外來物種的引進或入侵等諸多原因，導致物種數(shù)量減少、分布區(qū)縮小和瀕臨滅絕的情況。包括影響未來的食物來源和工農(nóng)業(yè)資源；土壤肥力以及水質(zhì)遭到破壞及自然界的生態(tài)平衡等情形。
    （3）侵害其他國家利益和社會公共利益
在資源保護類行政公益訴訟案件中，有些案件雖未破壞國家資源或者破壞生態(tài)，但損害了其他國家利益或者社會公共利益。如對面積較大的耕地（特別是基本農(nóng)田）的破壞或者占用，侵害了國家對耕地的“占補平衡”及糧食安全。對承擔社會服務功能的資源破壞，亦可能存在侵害其他社會公共利益。如對設立地役權的承擔“南水北調(diào)”功能的土地的破壞。
（二）調(diào)查、審查的重點問題
1．國家利益或社會公共利益受到侵害的事實，包括資源遭受破壞的過程、事實和程度。可采取現(xiàn)場勘查、實地查看、拍攝現(xiàn)場照片、航拍等形式，以確定資源被破壞及恢復治理情況。
造成破壞生態(tài)結果的案件通常采取鑒定、評估的方式確定生態(tài)遭受破壞的程度。對于耕地（特別是基本農(nóng)田）、生態(tài)公益林、自然保護區(qū)、飲用水水源保護地、地質(zhì)公園、濕地公園、水土流失重點防治區(qū)、國家級古樹名木等資源，由于其本身就與國家利益和社會公共利益密切相關，可視具體情況確定是否委托鑒定、評估。
資源保護領域案件需要調(diào)取的證據(jù)主要包括：規(guī)劃立項、用地審批、環(huán)境影響評價等文件，土地使用權證、林權證、林木采伐許可證、探采礦許可證、草原使用證等證書，原始地貌圖，地籍檔案，土地利用總體規(guī)劃資料，現(xiàn)場勘查筆錄，資源受損的調(diào)查報告、檢測報告、評估報告等。
2．負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或不作為的事實。
（1）土地管理。重點調(diào)查：對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的違法行為，未采取限期拆除新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀等監(jiān)管措施的；對占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等違法行為，未采取責令限期改正、治理、罰款等監(jiān)管措施的；對拒不履行土地復墾義務的違法行為，未采取責令限期改正、責令繳納復墾費、罰款等監(jiān)管措施的；對未經(jīng)批準非法占用土地的違法行為，未采取責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀等監(jiān)管措施的。
（2）礦產(chǎn)管理。重點調(diào)查：對未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自開采國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種違法行為，未采取責令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得、罰款等監(jiān)管措施的；對未辦理河道采砂許可證或不按照規(guī)定，擅自在河道管理范圍內(nèi)采砂的違法行為，未采取要求責令其糾正違法行為、采取補救措施，并處警告、罰款、沒收非法所得等監(jiān)管措施的；對超越批準的礦區(qū)范圍采礦的，未采取責令退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采、賠償損失，沒收越界開采的礦產(chǎn)品和違法所得、罰款等監(jiān)管措施的；對采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源的違法行為，未采取罰款、吊銷采礦許可證等監(jiān)管措施的；對當事人逾期未申請復議也未提起訴訟，又不履行處罰決定的情況，未及時申請人民法院強制執(zhí)行的。
（3）林業(yè)管理。重點調(diào)查：對濫伐、盜伐森林或者其他林木的違法行為，未采取要求依法賠償損失、責令補種、罰款等監(jiān)管措施的，對拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規(guī)定的，未采取代為補種等措施的；采取代為補種措施后，未就代為補種的費用向違法行為人追繳的；對擅自改變林地用途的違法行為，未采取要求責令限期恢復原狀，并處罰款等監(jiān)管措施的；對非法開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞的違法行為，未采取要求依法賠償損失，責令停止違法行為，補種、罰款等監(jiān)管措施的；對在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的，未采取要求依法賠償損失，責令停止違法行為，補種等監(jiān)管職責的。
（4）草原管理。對未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法使用草原的違法行為，未責令退還非法使用的草原，對違反草原保護、建設、利用規(guī)劃擅自將草原改為建設用地的，未限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他設施，恢復草原植被，并處罰款等監(jiān)管措施的；對非法開墾草原的違法行為，未采取責令停止違法行為，限期恢復植被，沒收非法財物和違法所得、罰款的監(jiān)管措施的；對非法開墾草原追究刑事責任的過程中或追究刑事責任后，未依法采取責令停止違法行為、沒收違法所得、限期恢復草原植被等監(jiān)管措施的；對代為履行恢復措施后，未就代為恢復費用向違法行為人追償?shù)�；對在荒漠、半荒漠和嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化、水土流失的草原，以及生態(tài)脆弱區(qū)的草原上采挖植物或者從事破壞草原植被的其他活動的，未采取責令停止違法行為，沒收非法財物和違法所得、罰款的監(jiān)管措施的；對未經(jīng)批準或者未按照規(guī)定的時間、區(qū)域和采挖方式在草原上進行采土、采砂、采石等活動的違法行為，未采取責令停止違法行為，限期恢復植被，沒收非法財物和違法所得、罰款等監(jiān)管措施的；對擅自在草原上開展經(jīng)營性旅游活動，破壞草原植被的違法行為，未采取責令停止違法行為，限期恢復植被，沒收違法所得，罰款等監(jiān)管措施的；對在臨時占用的草原上修建永久性建筑物、構筑物的違法行為，未采取責令限期拆除、依法強制拆除等監(jiān)管措施的，對臨時占用草原，占用期屆滿，用地單位不予恢復草原植被的未責令限期恢復，對逾期不恢復的，未采取代為恢復等措施的。
（三）常見的法律、法規(guī)、規(guī)章等
1．法律：《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國煤炭管理法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國水污染防治法》等。
2．法規(guī)、規(guī)章：《中華人民共和國河道管理條例》《長江河道采砂管理條例》《土地管理法實施細則》《基本農(nóng)田保護條例》《土地復墾條例》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》《森林法實施條例》《國家級公益林管理辦法》《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》等。
四、食品藥品安全領域行政公益訴訟案件重點問題
（一）案件范圍
食品藥品安全領域的行政公益訴訟案件，主要是對食品藥品安全負有監(jiān)督管理職責的行政機關在對食品、藥品的研制、生產(chǎn)、流通、使用等進行監(jiān)督管理的過程中違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的案件。
1．食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。食品安全，指食品無毒、無害，符合應當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。食品安全是指食品無毒、無害，符合應當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。食品安全的案件主要涉及：食品生產(chǎn)和加工，食品銷售和餐飲服務；食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營；用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設備（以下稱食品相關產(chǎn)品）的生產(chǎn)經(jīng)營；食品生產(chǎn)經(jīng)營者使用食品添加劑、食品相關產(chǎn)品；食品的貯存和運輸?shù)取?br/>2．藥品主要是指用于預防、治療、診斷人的疾病，有目的地調(diào)節(jié)人的生理機能并規(guī)定有適應癥或者功能主治、用法和用量的物質(zhì)，包括中藥材、中藥飲片、中成藥、化學原料藥及其制劑、抗生素、生化藥品、放射性藥品、血清、疫苗、血液制品和診斷藥品等。藥品安全，指通過對藥品研發(fā)、生產(chǎn)、流通、使用全環(huán)節(jié)進行監(jiān)管所表現(xiàn)出來的消除了外在威脅和內(nèi)在隱患的綜合狀態(tài)，以及為達到這種狀態(tài)所必要的供應保障和信息反饋，其內(nèi)涵可以界定為質(zhì)量符合標準、不良反應在可接受的范圍內(nèi)、臨床無用藥差錯和可及性四個部分。
（二）調(diào)查、審查的重點問題
1．國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實。可以調(diào)取相關刑事案件卷宗材料，食品藥品監(jiān)管部門的檢驗報告，質(zhì)檢部門的檢測報告，食品藥品安全標準，專家意見或者行業(yè)協(xié)會意見，食品安全事故調(diào)查報告及相關資料和樣品，相關自然人或者法人的工商登記注冊信息，食品藥品購銷記錄，行政機關工作人員、行政相對人及利害關系人證言等材料。
2．行政機關違法行使職權或者不作為的事實。
（1）調(diào)查負有食品藥品監(jiān)管職責的行政機關及其法定職責。食品藥品安全領域主要涉及以下監(jiān)管部門：農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負責消費環(huán)節(jié)食品衛(wèi)生許可和食品安全監(jiān)督管理；衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責，組織查處食品安全重大事故。藥品監(jiān)管部門負責對藥品的研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用等進行監(jiān)督。
根據(jù)國務院辦公廳《關于印發(fā)國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2013〕24號）規(guī)定，國家食品藥品監(jiān)督管理總局與其他國家部委的職責分工為：
與農(nóng)業(yè)部的有關職責分工。農(nóng)業(yè)部門負責食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理，負責獸藥、飼料、飼料添加劑和職責范圍內(nèi)的農(nóng)藥、肥料等其他農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量及使用的監(jiān)督管理。食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后，按食品由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理。農(nóng)業(yè)部門負責畜禽屠宰環(huán)節(jié)和生鮮乳收購環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理。兩部門建立食品安全追溯機制，加強協(xié)調(diào)配合和工作銜接，形成監(jiān)管合力。
    與國家衛(wèi)生和計劃生育委員會的有關職責分工。①國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定。國家衛(wèi)生和計劃生育委員會會同國家食品藥品監(jiān)督管理總局等部門制定、實施食品安全風險監(jiān)測計劃。國家食品藥品監(jiān)督管理總局應當及時向國家衛(wèi)生和計劃生育委員會提出食品安全風險評估的建議。國家衛(wèi)生和計劃生育委員會對通過食品安全風險監(jiān)測或者接到舉報發(fā)現(xiàn)食品可能存在安全隱患的，應當立即組織進行檢驗和食品安全風險評估，并及時向國家食品藥品監(jiān)督管理總局通報食品安全風險評估結果。對于得出不安全結論的食品，國家食品藥品監(jiān)督管理總局應當立即采取措施。需要制定、修訂相關食品安全標準的，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會應當盡快制定、修訂。完善國家食品安全風險評估中心法人治理結構，健全理事會制度。②國家食品藥品監(jiān)督管理總局會同國家衛(wèi)生和計劃生育委員會組織國家藥典委員會，制定國家藥典。③國家食品藥品監(jiān)督管理總局會同國家衛(wèi)生和計劃生育委員會建立重大藥品不良反應事件相互通報機制和聯(lián)合處置機制。
　　與國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的有關職責分工。①國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負責食品包裝材料、容器、食品生產(chǎn)經(jīng)營工具等食品相關產(chǎn)品生產(chǎn)加工的監(jiān)督管理。質(zhì)量監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)食品相關產(chǎn)品可能影響食品安全的，應及時通報食品藥品監(jiān)督管理部門，食品藥品監(jiān)督管理部門應當立即在食品生產(chǎn)、流通消費環(huán)節(jié)采取措施加以處理。食品藥品監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)食品安全問題可能是由食品相關產(chǎn)品造成的，應及時通報質(zhì)量監(jiān)督部門，質(zhì)量監(jiān)督部門應當立即在食品相關產(chǎn)品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)采取措施加以處理。②國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負責進出口食品安全、質(zhì)量監(jiān)督檢驗和監(jiān)督管理。進口的食品以及食品相關產(chǎn)品應當符合我國食品安全國家標準。國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局應當收集、匯總進出口食品安全信息，并及時通報國家食品藥品監(jiān)督管理總局。境外發(fā)生的食品安全事件可能對我國境內(nèi)造成影響，或者在進口食品中發(fā)現(xiàn)嚴重食品安全問題的，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局應當及時采取風險預警或者控制措施，并向國家食品藥品監(jiān)督管理總局通報，國家食品藥品監(jiān)督管理總局應當及時采取相應措施。
    與國家工商行政管理總局的有關職責分工。食品藥品監(jiān)督管理部門負責藥品、醫(yī)療器械、保健食品廣告內(nèi)容審查，工商行政管理部門負責藥品、醫(yī)療器械、保健食品廣告活動的監(jiān)督檢查。食品藥品監(jiān)督管理部門應當對其批準的藥品、醫(yī)療器械、保健食品廣告進行檢查，對于違法廣告，應當向工商行政管理部門通報并提出處理建議，工商行政管理部門應當依法作出處理，兩部門建立健全協(xié)調(diào)配合機制。
    與商務部的有關職責分工。①商務部負責擬訂藥品流通發(fā)展規(guī)劃和政策，國家食品藥品監(jiān)督管理總局負責藥品流通的監(jiān)督管理，配合執(zhí)行藥品流通發(fā)展規(guī)劃和政策。②商務部負責擬訂促進餐飲服務和酒類流通發(fā)展規(guī)劃和政策，國家食品藥品監(jiān)督管理總局負責餐飲服務食品安全和酒類食品安全的監(jiān)督管理。③商務部發(fā)放藥品類易制毒化學品進口許可前，應當征得國家食品藥品監(jiān)督管理總局同意。
    與公安部的有關職責分工。公安部負責組織指導食品藥品犯罪案件偵查工作。國家食品藥品監(jiān)督管理總局與公安部建立行政執(zhí)法和刑事司法工作銜接機制。食品藥品監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)食品藥品違法行為涉嫌犯罪的，應當按照有關規(guī)定及時移送公安機關，公安機關應當迅速進行審查，并依法作出立案或者不予立案的決定。公安機關依法提請食品藥品監(jiān)督管理部門作出檢驗、鑒定、認定等協(xié)助的，食品藥品監(jiān)督管理部門應當予以協(xié)助。
    省、市、縣各級食藥監(jiān)管部門及上述其他部門的具體職責權限參見其權力清單和職責清單。
（2）調(diào)查食品藥品監(jiān)管領域行政機關的法定職權。
根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，食品監(jiān)管部門行使的行政職權種類主要有：一是行政許可。國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度，從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可。食品監(jiān)管部門按照食品的風險程度對食品生產(chǎn)實施分類許可，按照食品經(jīng)營主體業(yè)態(tài)和經(jīng)營項目的風險程度對食品經(jīng)營實施分類許可。二是行政處罰。食品監(jiān)管部門對未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，或者未取得食品添加劑生產(chǎn)許可從事食品添加劑生產(chǎn)活動的；用非食品原料生產(chǎn)食品、在食品中添加食品添加劑以外的化學物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)食品，或者經(jīng)營上述食品的；生產(chǎn)經(jīng)營致病性微生物，農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質(zhì)以及其他危害人體健康的物質(zhì)含量超過食品安全標準限量的食品、食品添加劑等，違反食品、保健食品、管理法律、法規(guī)、規(guī)章的單位或者個人實施行政處罰，并根據(jù)情節(jié)輕重做出責令改正并給予警告；責令停止違法行為；責令停產(chǎn)停業(yè)；沒收違法所得、沒收違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品及其工具、設備、原料等物品；罰款；吊銷許可證；由公安機關對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五日以上十五日以下拘留等行政處罰決定。三是行政強制。食品監(jiān)管有權采取查封、扣押有證據(jù)證明不符合食品安全標準或者有證據(jù)證明存在安全隱患以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑、食品相關產(chǎn)品；查封違法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的場所等行政強制措施。四是行政確認。對病死、死因不明的畜、禽、獸、水產(chǎn)動物及其肉類、肉類制品和危害食品安全犯罪案件的涉案食品，食品監(jiān)管部門可以直接出具認定意見并說明理由。五是行政監(jiān)督檢查。食品監(jiān)管部門有權采取下列措施，對食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)及餐飲服務環(huán)節(jié)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行監(jiān)督檢查：（一）進入生產(chǎn)經(jīng)營場所實施現(xiàn)場檢查；（二）對生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑、食品相關產(chǎn)品進行抽樣檢驗；（三）查閱、復制有關合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關資料等。
根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，藥品監(jiān)管部門行使的行政職權種類主要有：一是行政許可。開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)，須經(jīng)企業(yè)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門批準并發(fā)給《藥品生產(chǎn)許可證》；開辦藥品批發(fā)企業(yè)，須經(jīng)企業(yè)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門批準并發(fā)給《藥品經(jīng)營許可證》；開辦藥品零售企業(yè)，須經(jīng)企業(yè)所在地縣級以上地方藥品監(jiān)督管理部門批準并發(fā)給《藥品經(jīng)營許可證》。二是行政處罰。藥品監(jiān)督管理部門對未取得《藥品生產(chǎn)許可證》《藥品經(jīng)營許可證》或者《醫(yī)療機構制劑許可證》生產(chǎn)藥品、經(jīng)營藥品的；生產(chǎn)、銷售假藥、劣藥的；藥品的生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)、藥物非臨床安全性評價研究機構、藥物臨床試驗機構未按照規(guī)定實施《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》《藥物非臨床研究質(zhì)量管理規(guī)范》、《藥物臨床試驗質(zhì)量管理規(guī)范》等，違反藥品管理法律、法規(guī)、規(guī)章的單位或者個人實施行政處罰，并根據(jù)情節(jié)輕重做出警告，責令限期改正；責令停產(chǎn)、停業(yè)整頓；依法予以取締，沒收違法生產(chǎn)、銷售的藥品和違法所得；罰款；撤銷藥品批準證明文件，并責令停產(chǎn)、停業(yè)整頓；吊銷《藥品生產(chǎn)許可證》《藥品經(jīng)營許可證》《醫(yī)療機構制劑許可證》等行政處罰決定。三是行政強制。藥品監(jiān)督管理部門對有證據(jù)證明可能危害人體健康的藥品及其有關材料可以采取查封、扣押的行政強制措施，并在七日內(nèi)作出行政處理決定；藥品需要檢驗的，必須自檢驗報告書發(fā)出之日起十五日內(nèi)作出行政處理決定。四是行政確認。對于符合《中華人民共和國藥品管理法》第四十八條、第四十九條規(guī)定情形的涉案藥品，地市級以上藥品監(jiān)管部門可以直接出具認定假藥、劣藥的意見并說明理由。五是行政監(jiān)督檢查。藥品監(jiān)督管理部門有權按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對報經(jīng)其審批的藥品研制和藥品的生產(chǎn)、經(jīng)營以及醫(yī)療機構使用藥品的事項進行監(jiān)督檢查。
（3）調(diào)查食品藥品監(jiān)管領域行政機關違法行使職權或者不作為的事實。通過調(diào)取食品藥品監(jiān)管部門的行政執(zhí)法檔案材料、行政相對人的證言、生產(chǎn)經(jīng)營許可證等，審查行政機關有無下列違法情形：對未經(jīng)許可從事食品或食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營活動等行為，未依法、及時處理的；對生產(chǎn)經(jīng)營有毒有害、摻雜摻假食品，超范圍超限量使用食品添加劑、在食品中添加非食用物質(zhì)，未按食品安全標準生產(chǎn)經(jīng)營食品或食品添加劑等行為，未依法、及時處理的；對未經(jīng)許可生產(chǎn)、經(jīng)營藥品，生產(chǎn)、銷售假藥、劣藥等行為，未依法、及時處理的；其他違法行使職權或者不行使職權，致使人民群眾生命健康安全受到危害的情形。
檢察機關收到食品藥品監(jiān)管部門的書面回復后，應當從以下幾個方面開展跟進調(diào)查：①對于重大食品藥品安全事故，食品藥品監(jiān)管部門是否依法啟動了調(diào)查并依法處理；②對未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，或者未經(jīng)許可生產(chǎn)食品添加劑的、生產(chǎn)經(jīng)營有毒有害或者不合格食品足以危害公眾身體健康和生命安全的，食品藥品監(jiān)管部門是否按照《中華人民共和國食品安全法》等規(guī)定，根據(jù)情節(jié)輕重采取了沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設備、原料等物品、罰款、責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、追究刑事責任等措施，依法全面履行了監(jiān)管職責；③對生產(chǎn)、銷售假藥、劣藥等違法行為的，食品藥品監(jiān)管部門是否按照《中華人民共和國藥品管理法》等規(guī)定，根據(jù)情節(jié)輕重采取了沒收違法生產(chǎn)、銷售的藥品和違法所得、罰款、責令停產(chǎn)、停業(yè)整頓或者撤銷藥品批準證明文件、吊銷《藥品生產(chǎn)許可證》《藥品經(jīng)營許可證》或者《醫(yī)療機構制劑許可證》、追究刑事責任等措施，依法全面履行了監(jiān)管職責；④行政相對人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政處罰決定的，食品藥品監(jiān)管部門是否已向人民法院申請強制執(zhí)行；⑤對食品安全法律法規(guī)規(guī)定禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品以及其他有證據(jù)證明可能危害人體健康的食品等不安全食品，食品藥品監(jiān)管部門是否已采取一切必要的監(jiān)管措施，責令停止生產(chǎn)、責令召回并依法處置等。
（三）常見的法律、法規(guī)、規(guī)章
1．食品監(jiān)管方面：《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國食品安全法實施條例》《國務院關于加強食品安全工作的決定》《國務院關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》《食品召回管理辦法》《食品生產(chǎn)許可管理辦法》《食品經(jīng)營許可管理辦法》《餐飲服務許可管理辦法》《餐飲服務食品安全監(jiān)督管理辦法》《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》《保健食品注冊與備案管理辦法》《食品生產(chǎn)經(jīng)營日常監(jiān)督檢查管理辦法》《特殊醫(yī)學用途配方食品注冊管理辦法》《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊管理辦法》《網(wǎng)絡食品安全違法行為查處辦法》《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》等。
2．藥品監(jiān)管方面：《中華人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國中醫(yī)藥法》《中華人民共和國藥品管理法實施條例》《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》《醫(yī)療用毒性藥品管理辦法》《醫(yī)療機構制劑注冊管理辦法》《醫(yī)療機構制劑配制監(jiān)督管理辦法》《麻醉藥品和精神藥品管理條例》《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范（2010年修訂）》《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》《藥品醫(yī)療器械飛行檢查辦法》《藥品注冊管理辦法》《藥品生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》《藥品流通監(jiān)督管理辦法》《藥品經(jīng)營許可證管理辦法》《藥品廣告審查辦法》《藥品廣告審查發(fā)布標準》等。
五、國有財產(chǎn)保護領域行政公益訴訟案件重點問題
（一）案件范圍
國有財產(chǎn)保護領域的行政公益訴訟案件，主要指對國有財產(chǎn)負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益受到侵害的案件。國有財產(chǎn)包括國家所有的各種財產(chǎn)、物資、債權和其他權益。具體包括以下幾個方面：
1．依據(jù)憲法和法律規(guī)定取得的應屬于國家所有的財產(chǎn)。
（1）經(jīng)營性國有財產(chǎn)。經(jīng)營性國有財產(chǎn)主要指的是國家出資的企業(yè)所支配的國有財產(chǎn)。
購銷管理方面，如未履行或未正確履行職責致使合同標的價格明顯不公允；交易行為虛假或違規(guī)開展“空轉(zhuǎn)”貿(mào)易；利用關聯(lián)交易輸送利益；未按照規(guī)定進行招標或未執(zhí)行招標結果；違反規(guī)定提供賒銷信用、資質(zhì)、擔保（含抵押、質(zhì)押等）或預付款項，利用業(yè)務預付或物資交易等方式變相融資或投資；違規(guī)開展商品期貨、期權等衍生業(yè)務；未按規(guī)定對應收款項及時追索或采取有效保全措施等。
轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權、上市公司股權和資產(chǎn)方面，如未按規(guī)定履行決策和審批程序或超越授權范圍轉(zhuǎn)讓；財務審計和資產(chǎn)評估違反相關規(guī)定；違反相關規(guī)定和公開公平交易原則，低價轉(zhuǎn)讓企業(yè)產(chǎn)權、上市公司股權和資產(chǎn)等。
固定資產(chǎn)投資方面，如未按規(guī)定進行可行性研究或風險分析；項目概算嚴重偏離實際；未按規(guī)定履行決策和審批程序擅自投資等。
投資并購方面，如投資并購未按規(guī)定開展盡職調(diào)查或進行風險分析；財務審計、資產(chǎn)評估或估值違反相關規(guī)定，或出具虛假報告；違規(guī)以各種形式為其他合資合作方提供墊資，或通過高溢價并購等手段向關聯(lián)方輸送利益；投資合同、協(xié)議及標的企業(yè)公司章程中國有權益保護條款缺失；違反合同約定提前支付并購價款等。
改組改制方面，如未按規(guī)定履行決策和審批程序；未按規(guī)定組織開展清產(chǎn)核資、財務審計和資產(chǎn)評估；將國有資產(chǎn)以明顯不公允低價折股、出售或無償分給其他單位或個人；在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、實施員工持股計劃等改組改制過程中變相套取、私分國有股權；未按規(guī)定收取國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價款等。
資金管理方面，如違反決策和審批程序或超越權限批準資金支出；設立“小金庫”；虛列支出套取資金；違規(guī)以個人名義留存資金、收支結算、開立銀行賬戶；違規(guī)超發(fā)、濫發(fā)職工薪酬福利；因財務內(nèi)控缺失，發(fā)生侵占、盜取、欺詐等。
風險管理方面，如內(nèi)控及風險管理制度缺失、存在重大缺陷或內(nèi)部控制執(zhí)行不力；對經(jīng)營投資重大風險未能及時分析、識別、評估、預警和應對；對企業(yè)規(guī)章制度、經(jīng)濟合同和重要決策的法律審核不到位；企業(yè)賬實嚴重不符等。
工程承包建設方面，如未按規(guī)定對合同標的進行調(diào)查論證，未經(jīng)授權或超越授權投標，中標價格嚴重低于成本；違反規(guī)定擅自簽訂或變更合同，合同約定未經(jīng)嚴格審查，存在重大疏漏；工程物資未按規(guī)定招標；違反規(guī)定轉(zhuǎn)包、分包；工程組織管理混亂，致使工程質(zhì)量不達標，工程成本嚴重超支；違反合同約定超計價、超進度付款等。
（2）行政事業(yè)性國有財產(chǎn)。行政事業(yè)性國有財產(chǎn)指的是由行政事業(yè)單位占有、使用的，在法律上確認為國家所有、能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總和，包括國家撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認為國家所有的資產(chǎn)。案件主要表現(xiàn)為：不按規(guī)定權限，擅自批準產(chǎn)權變動的；不如實進行產(chǎn)權登記、填報資產(chǎn)報表、隱瞞真實情況的；弄虛作假，以各種名目侵占資產(chǎn)和利用職權謀取私利的；對用于經(jīng)營投資的資產(chǎn)，不認真進行監(jiān)督管理，不履行投資者權益、收繳資產(chǎn)收益的；不按規(guī)定報損、報廢國有財產(chǎn)等。
2．基于國家行政權力行使而取得的應屬于國家所有的財產(chǎn)。
（1）稅收類國有財產(chǎn)。稅收類國有財產(chǎn)指的是稅務機關或海關通過行使征稅權所取得國有財產(chǎn)。案件主要表現(xiàn)為：違反法律、行政法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定開征、停征、多征、少征、免征稅款，或者擅自決定稅收優(yōu)惠，截留、挪用、私分應當入庫的稅款、罰款和滯納金等。
（2）費用類國有財產(chǎn)。費用類國有財產(chǎn)指有關行政主體根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或者是政府的行政命令等，就特定的基礎設施或者公共服務等收取費用而形成的國有財產(chǎn)。費與稅不同，不具有強制性、無償性和固定性。費是建立在有償原則的基礎上的，較之于稅收而言，是一種不穩(wěn)定的或是不規(guī)范的國有財產(chǎn)，并且強調(diào)專款專用。費用主要包括行政管理類收費、資源補償類收費、鑒定類收費、培訓類收費、其他類收費等種類。案件主要表現(xiàn)為：違反法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定開征、停征、多征、少征、免征費款，擅自決定收費優(yōu)惠，截留、挪用、私分應當入庫的費款、罰款和滯納金，不按規(guī)定�？顚Ｓ玫取�
3．國家因政策扶持和社會保障等支出的各項資金。
（1）財政補貼類國有財產(chǎn)。財政補貼類國有財產(chǎn)多指企業(yè)或個人在符合相關標準的前提下，從政府無償取得的貨幣性財產(chǎn)或非貨幣型財產(chǎn)，但不包括政府作為企業(yè)所有者投入的資本。財政補貼主要為財政貼息、研究開發(fā)補貼、政策性補貼等。其類型多樣，如燃油補貼、農(nóng)機補貼、萬村千鄉(xiāng)市場工程補貼、病害豬無害化處理補貼、公共租賃住房專項補貼、林業(yè)貸款中央財政貼息、國家深松整地作業(yè)補貼、退耕還林補助資金、淘汰落后產(chǎn)能中央獎勵資金、危房改造補貼、草原生態(tài)獎勵補助資金、畜禽國家補貼等。該類案件，多涉及財政部門和具體行業(yè)主管部門，所依據(jù)的法條需要根據(jù)具體案件確定。案件主要表現(xiàn)為：相對人在不符合條件的情況下虛報冒領或騙取國家補貼的行為，行政機關未認真審核以虛報冒領等手段騙取國家補貼的行為，行政機關截留挪用財政補貼資金，行政機關滯留應當下?lián)艿呢斦a貼資金，行政機關違反規(guī)定擴大財政補貼發(fā)放范圍和標準等。
（2）社會保障類國有財產(chǎn)。社會保障類國有財產(chǎn)指國家通過收入再分配，保證無收入、低收入以及遭受各種意外災害的公民能夠維持生存，保障勞動者在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響而支出的國有財產(chǎn)。此處的社會保障類國有財產(chǎn)不包括征繳社會保險費用而形成的國有財產(chǎn)，征繳社會保險費用形成的國有財產(chǎn)可納入前述費用征收類國有財產(chǎn)。具體可分為社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等。案件主要表現(xiàn)為：隱匿、轉(zhuǎn)移、侵占、挪用社會保險基金；違規(guī)投資運營社會保障基金；以欺詐、偽造證明材料或其他手段騙取社會保險待遇；社會保障基金未專款專用等。
4．由國家已有資產(chǎn)的收益所形成的應屬于國家所有的財產(chǎn)。如國有房屋出租收取的租賃費用、國有資產(chǎn)入股的分紅等。
5．其他類型國有財產(chǎn)。
（二）調(diào)查、審查的重點問題
1．經(jīng)營性國有財產(chǎn)。經(jīng)營性國有財產(chǎn)案件主要涉及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門和財政部門。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門的主要監(jiān)管職權有：依照《中華人民共和國公司法》等法律和行政法規(guī)履行出資人職責，監(jiān)管國有企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)，加強國有資產(chǎn)的管理工作；承擔監(jiān)督所監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值的責任；負責組織所監(jiān)管企業(yè)上交國有資本收益，參與制定國有資本經(jīng)營預算有關管理制度和辦法，按照有關規(guī)定負責國有資本經(jīng)營預決算編制和執(zhí)行等工作；照出資人職責，負責督促檢查所監(jiān)管企業(yè)貫徹落實國家安全生產(chǎn)方針政策及有關法律法規(guī)、標準等工作；負責企業(yè)國有資產(chǎn)基礎管理等。
財政部門的主要監(jiān)管職權有：承擔各項財政收支管理的責任，完善轉(zhuǎn)移支付制度；負責政府非稅收入管理，負責政府性基金管理，按規(guī)定管理行政事業(yè)性收費；指導和監(jiān)督中央國庫業(yè)務，按規(guī)定開展國庫現(xiàn)金管理工作；負責制定政府采購制度并監(jiān)督管理；按規(guī)定管理行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)；負責審核和匯總編制全國國有資本經(jīng)營預決算草案，收取中央本級企業(yè)國有資本收益；按規(guī)定管理金融類企業(yè)國有資產(chǎn)和資產(chǎn)評估工作；負責辦理和監(jiān)督中央財政的經(jīng)濟發(fā)展支出、中央政府性投資項目的財政撥款，負責有關政策性補貼和專項儲備資金財政管理工作；會同有關部門管理中央財政社會保障和就業(yè)及醫(yī)療衛(wèi)生支出；負責管理全國的會計工作，監(jiān)督和規(guī)范會計行為，指導和監(jiān)督注冊會計師和會計師事務所的業(yè)務，指導和管理社會審計；監(jiān)督檢查財稅法規(guī)、政策的執(zhí)行情況，反映財政收支管理中的重大問題。
2．行政事業(yè)性國有財產(chǎn)。行政事業(yè)性國有財產(chǎn)主要涉及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門、財政部門和實際占有、使用國有財產(chǎn)的行政單位。應當調(diào)查收集的主要材料：無償轉(zhuǎn)讓國有財產(chǎn)的，包括申請文件、資產(chǎn)清單、權屬證明、價值憑證和接收單位同類資產(chǎn)存量情況；因單位劃轉(zhuǎn)撤并而移交資產(chǎn)的，需提供劃轉(zhuǎn)撤并批文、由具備相應資質(zhì)的中介機構出具的資產(chǎn)清查等相關報告以及下級單位接收資產(chǎn)符合配備標準和相關編制要等。
有償轉(zhuǎn)讓或置換國有財產(chǎn)的，包括申請文件、資產(chǎn)清單、權屬證明、價值憑證、中介機構出具的資產(chǎn)評估報告及單位同類資產(chǎn)情況；協(xié)議轉(zhuǎn)讓處置的，轉(zhuǎn)讓意向書；置換方式處置的，當?shù)卣虿块T的會議紀要、置換意向書等。
國有財產(chǎn)報廢、報損的，包括申請文件、資產(chǎn)清單、價值憑證和權屬證明；技術原因報廢的，技術鑒定；債務人已依法破產(chǎn)的，人民法院裁定書及財產(chǎn)清算報告；債務人死亡或宣告死亡的，財產(chǎn)或者遺產(chǎn)不足清查的法律文書；不可抗力造成損失的，相關案件證明材料、責任認定報告和賠償情況。
3．稅收類國有財產(chǎn)。稅收類國有財產(chǎn)案件主要涉及財政部門和稅務部門。稅務部門的主要監(jiān)管職權有稅務管理權、稅收征收權、稅收檢查權、稅務違法處理權、稅收行政立法權、代位權和撤銷權等，海關稅收權力主要有征收管理進出口關稅及其他稅費。應當調(diào)查收集的主要材料：不同稅種的征收標準規(guī)定；納稅人納稅申報表；財務會計報表及其說明材料；與納稅有關的合同、協(xié)議書及憑證；稅控裝置的電子報稅資料；外出經(jīng)營活動稅收管理證明和異地完稅憑證；境內(nèi)或者境外公證機構出具的有關證明文件；代扣代繳、代收代繳稅款報告表和代扣代繳、代收代繳稅款的合法憑證；銀行等金融機構扣款回單；稅務機關出具的完稅憑證；稅收部門或海關催繳通知書、行政征收決定書、行政處罰決定書、通知、公函等。
4．費用類國有財產(chǎn)。實務中常見的是人防易地建設費。對此類案件，應當調(diào)查收集的材料主要有：人防易地建設申請審批文件；建設規(guī)劃工程許可審批表；關于人防工程項目修建實際情況、建筑面積等勘查筆錄；相對人繳費憑證及人防部門出具收費發(fā)票；審計報告；人防部門催繳通知書、行政征收決定書、行政處罰決定書、通知、公函；政府會議紀要及領導批示緩繳免交的文件等。
5．財政補貼類國有財產(chǎn)。財政補貼類國有財產(chǎn)案件主要涉及財政部門和行業(yè)主管部門。應當調(diào)查收集的主要材料：規(guī)定各種補貼標準的規(guī)定或文件；相關企業(yè)或個人的申報文件；主管行政機關的審核批準文件；財政部門同意撥付補貼文件；撥款憑證；行政事業(yè)單位資金往來結算票據(jù)；審計報告；銀行轉(zhuǎn)賬支票；領款收據(jù)；行政機關行政處罰決定書、追繳通知書等。
6．社會保險類國有財產(chǎn)。社會保險類國有財產(chǎn)類案件主要涉及人力資源與社會保障部門及財政部門。應當調(diào)查收集的主要材料：相關企業(yè)或個人的申報文件；社會保險經(jīng)辦機構稽核意見書；參保資料；人社部門的審核批準文件；撥款憑證；行政事業(yè)單位資金往來結算票據(jù)；審計報告；銀行轉(zhuǎn)賬支票；領款收據(jù)；追繳通知書等。
（三）常見的法律、法規(guī)、規(guī)章等
?1．經(jīng)營性國有財產(chǎn)類
《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》《中華人民共和國公司法》《財政違法行為處罰處分條例》《國有資產(chǎn)評估管理辦法》《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》等。
2．行政事業(yè)性國有財產(chǎn)類
《財政違法行為處罰處分條例》《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》《中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理辦法》《地方行政單位國有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》等。
3．稅收類國有財產(chǎn)
《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國個人所得稅法》《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國車船稅法》《中華人民共和國海關法》等。行政法規(guī)方面主要包括國務院制定的關于稅收方面的實施條例或?qū)嵤┘殑t，如國務院制定的現(xiàn)行增值稅、消費稅、營業(yè)稅、車輛購置稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、資源稅、船舶噸稅、印花稅、城市維護建設稅、煙葉稅、關稅等諸多稅種的稅收條例。
4．費用類國有財產(chǎn)
《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》《價格管理條例》《國務院關于加強預算外資金管理的決定》等。
5．社會保險類國有財產(chǎn)
《中華人民共和國社會保險法》《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》《中華人民共和國就業(yè)促進法》《中華人民共和國工會法》《中華人民共和國婦女權益保障法》《中華人民共和國職業(yè)病防治法》《中華人民共和國殘疾人保障法》《全國社會保障基金條例》《女職工勞動保護規(guī)定》《失業(yè)保險條例》《社會保險費征繳暫行條例》《工傷保險條例》《勞動保障監(jiān)察條例》《國務院關于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》《國務院關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》《社會保險稽核辦法》《最低工資規(guī)定》等。
六、國有土地使用權出讓領域案件重點問題
（一）案件范圍
國有土地使用權出讓領域行政公益訴訟案件，主要是指在國有土地供應、土地使用權出讓收入征收、出讓土地使用監(jiān)管等環(huán)節(jié)負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法履行職權或者不作為，造成國家利益或者社會公共利益受到侵害的案件。常見類型有以下幾種：
1．國有土地使用權出讓收入流失類：（1）行政機關違法低價出讓土地使用權；（2）行政機關應以招標、拍賣、掛牌和協(xié)議等出讓方式供地的，違法以劃撥方式供地的；（3）行政機關違法以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地使用權出讓金；（4）土地使用者未按照出讓合同約定足額支付土地使用權出讓金，行政機關未依法處理；（5）土地成交后，土地使用者既不在規(guī)定時間內(nèi)簽訂出讓合同，也不足額支付土地使用權出讓金，行政機關未依法處理；（6）土地使用者轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權應當繳納土地使用權出讓金而不繳納，行政機關未依法處理；（7）土地使用者改變出讓合同約定的土地用途、容積率等土地使用條件應當補繳土地使用權出讓金而不補繳，行政機關未依法處理；（8）其他與土地使用權出讓或變更有關收入流失的情形。
2．土地閑置類。土地使用者以出讓方式依法取得土地使用權后，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)，或者已動工開發(fā)但開發(fā)建設用地面積、投資額占比達不到法定要求并且中止開發(fā)建設滿一年，造成土地閑置的，行政機關不依法采取處置措施。
3．違法使用土地類。（1）土地使用者未經(jīng)批準擅自改變合同約定的土地用途、容積率等土地使用條件，行政機關未依法處理；（2）土地使用者在未依法足額支付土地使用權出讓金、土地尚未交付，或者未獲得相關部門審批、許可的情況下，即擅自使用土地，行政機關未依法處理；（3）土地使用者存在其他違法使用土地行為，行政機關未依法處理的情形。
4．違法審批許可類。如在土地使用者未繳清土地使用權出讓金情況下，行政機關違法辦理國有建設用地使用權登記等。
（二）調(diào)查、審查的重點問題
1．調(diào)查國有土地使用權出讓領域相關部門監(jiān)管職責。（1）國有土地使用權出讓決定和實施。國有土地使用權的出讓，由市、縣人民政府負責。出讓方案報經(jīng)有批準權的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地管理部門實施。土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權的出讓金，不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價。劃撥土地使用權申請轉(zhuǎn)讓，應征得市、縣國土、規(guī)劃管理部門同意，經(jīng)市、縣人民政府批準后，可以由受讓人辦理協(xié)議出讓，但依法應當收回土地使用權重新公開出讓的除外�？h級以上人民政府土地管理部門依法對土地使用權的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止進行監(jiān)督檢查。
（2）土地使用權出讓金征收。市、縣財政部門具體負責土地出讓收支管理和征收管理工作，市、縣國土資源主管部門具體負責土地出讓收入征收工作。市、縣國土資源主管部門和財政部門應當督促國有土地使用權受讓人嚴格履行國有土地出讓合同，確保將應繳國庫的土地出讓收入及時足額繳入地方國庫。任何地區(qū)、部門和單位都不得以“招商引資”、“舊城改造”、“國有企業(yè)改制”等各種名義減免土地出讓收入，實行“零地價”，甚至“負地價”，或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入。對于征收土地出讓金的保障措施有：一是征收違約金。對國有土地使用權人不按出讓合同約定及時足額繳納土地使用權出讓金的，應當按日加收違約金額1‰的違約金；二是不得登記發(fā)證。未及時足額繳納土地使用權出讓金，國土資源主管部門不予核發(fā)土地使用權證。對違規(guī)核發(fā)土地使用權證的，應予收回和注銷；三是解除合同、收回土地。未按照出讓合同約定支付土地使用權出讓金的，土地管理部門有權解除合同，并可以請求違約賠償。土地出讓成交后，必須在十個工作日內(nèi)簽訂出讓合同，合同簽訂后一個月內(nèi)必須繳納出讓價款50%的首付款，最遲付款時間不得超過一年。受讓人逾期不簽訂合同的，終止供地、不得退還定金；已簽合同不繳納出讓價款的，必須收回土地。
（3）國有建設用地使用權登記。2015年3月1日，《不動產(chǎn)登記暫行條例》實施之前，國有建設用地使用權登記發(fā)證由市、縣國土資源主管部門負責�！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》實施后，國有建設用地使用權首次登記由不動產(chǎn)所在地的縣級人民政府不動產(chǎn)登記機構辦理。受讓人依照土地使用權出讓合同的約定付清全部土地出讓價款后，方可申請辦理土地登記，領取國有建設用地使用權證書。未繳清全部土地出讓價款的，不得發(fā)放國有建設用地使用權證書，也不得按出讓價款繳納比例分割發(fā)放國有建設用地使用權證書。辦理國有建設用地使用權首次登記時應提交土地出讓價款繳納憑證。
（4）國有建設用地使用權改變用途審批。土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，或轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)后，受讓人改變原土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得原出讓方和市、縣城市規(guī)劃管理部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調(diào)整土地使用權出讓金。
（5）調(diào)整容積率等改變土地使用條件審批。土地使用者申請變更容積率的，經(jīng)市、縣人民政府批準后，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門方可辦理規(guī)劃審批并及時抄告土地主管部門。經(jīng)依法批準調(diào)整容積率的，市、縣國土資源主管部門應當按照批準調(diào)整時的土地市場樓面地價核定應補繳的土地出讓價款。
（6）對不按照合同約定使用國有土地的監(jiān)督檢查權。土地使用者未按照合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府管理部門應當予以糾正，并根據(jù)情節(jié)給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。嚴禁保障性住房用地改變用地性質(zhì)，保障性住房用地改變用地性質(zhì)搞商品房開發(fā)的，必須依法沒收違法所得，收回土地使用權，由市、縣國土資源主管部門重新招拍掛出讓。
（7）對非法占用土地建設行為的監(jiān)督檢查權。未取得建設工程規(guī)劃許可證進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設，視情采取限期改正、罰款、限期拆除、沒收實物或者違法收入等處理。未經(jīng)批準或采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地管理部門責令退還非法占用的土地，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款。
（8）對土地閑置的監(jiān)督檢查權。市、縣國土資源主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)閑置土地的調(diào)查認定和處置工作的組織實施。市、縣國土資源主管部門發(fā)現(xiàn)有涉嫌閑置土地的，應當在三十日內(nèi)開展調(diào)查核實，向國有建設用地使用權人發(fā)出《閑置土地調(diào)查通知書》。非因政府、政府有關部門的行為造成動工開發(fā)延遲的，分別作以下處理：一是土地閑置費征收。造成土地閑置未動工開發(fā)滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經(jīng)本級人民政府批準后，向土地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓價款的百分之二十征繳土地閑置費；二是閑置土地收回權。造成土地閑置未動工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門依法報經(jīng)有批準權的人民政府批準后，向土地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。土地使用權人逾期不申請行政復議、不提起行政訴訟，也不履行相關義務的，市、縣國土資源主管部門可以直接公告注銷國有建設用地使用權登記和土地權利證書，申請人民法院強制執(zhí)行。
在調(diào)查明確相關職權后，確定具體的監(jiān)督對象時應注意以下問題：（1）對于設區(qū)市(含直轄市)政府將中心城區(qū)土地使用權出讓上收到市國土資源主管部門統(tǒng)一實施的，應以實施土地出讓的市國土資源主管部門作為監(jiān)督對象。（2）對于雖為市國土資源主管部門派出機構的區(qū)國土資源管理分局，經(jīng)依法授權行使相當于縣級國土資源主管部門審批和管理權限的，可以將該區(qū)國土資源管理分局作為監(jiān)督對象。
2．調(diào)查行政機關違法行使職權或者不作為的事實。首先應當調(diào)閱土地使用權出讓卷宗檔案，查清基礎法律事實，查明土地使用者的身份信息，重點審查出讓土地使用權公告、成交確認書，土地使用權出讓合同及補充協(xié)議等，詢問國土、建設、規(guī)劃、財政等部門相關人員以及土地使用權競得人、受讓人、實際使用人、利害關系人、證人等，查明合同實際履行情況，合同內(nèi)容是否有變更，是否存在違約行為及原因，再根據(jù)不同的行政違法行為類型，有側重地調(diào)查取證：
（1）對于違法低價出讓土地、減免土地使用權出讓金等違法行使職權問題：應調(diào)取土地使用權協(xié)議出讓方案及政府審批文件、土地價格評估報告、政府會議紀要等書證、審計部門專項審計報告或?qū)徲嫑Q定，咨詢土地價格評估、審計會計等部門專業(yè)意見，調(diào)閱相關賬冊、單據(jù)，查清實際付款情況。
（2）對于征收土地使用權出讓金中不作為問題：應調(diào)取相關賬冊、單據(jù)、審計部門專項審計報告或?qū)徲嫑Q定，查詢財政專戶、有關企業(yè)或個人金融賬戶，行政機關向受讓人發(fā)出的催收土地使用權出讓金通知書、律師函，受讓人所作承諾書。
（3）對于行政機關在審批許可環(huán)節(jié)違法行使職權問題：在查清出地使用權出讓金收繳情況基礎上，還應調(diào)取違法發(fā)放的國有建設用地使用權證書、建設用地批準書、開工通知書，要求國土、規(guī)劃、建設等部門作情況說明等。
（4）對于行政機關在土地使用監(jiān)管中不作為問題：應調(diào)閱土地行政執(zhí)法卷宗材料，調(diào)取政府相關會議紀要、批復、通知，有關土地資料、航拍圖，現(xiàn)場勘驗涉案土地實際使用情況。
（5）對于行政機關在閑置土地監(jiān)管中不作為問題：應調(diào)取有關的土地資料、航拍圖，閑置土地調(diào)查通知書、認定書，查詢土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，咨詢審計會計、土地勘測等專業(yè)人員或相關部門意見，現(xiàn)場勘驗涉案土地開發(fā)利用狀況。
3．調(diào)查國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實
（1）對于土地使用權出讓金流失問題：審查土地使用權出讓合同以及補充協(xié)議、成交確認書等，厘清交易雙方權利義務、土地面積、土地用途、土地出讓價款及支付期限等，查清土地使用權出讓金流失的類型、原因、過程，結合銀行進帳單等繳款憑證，核算實際流失的金額，了解行政機關是否存在違約問題導致受讓人行使合同抗辯權等。
（2）對于土地被違法使用問題：調(diào)閱相關書證，現(xiàn)場勘驗，詢問受讓人、實際使用人，要求城鄉(xiāng)規(guī)劃部門出具證明、提供航拍圖等資料，核實違法使用土地的主體、過程、面積、時間、現(xiàn)狀等。
（3）對于土地閑置問題。審查合同約定的開發(fā)期限、開發(fā)條件，批準動工文件的有效期，結合現(xiàn)場察看，判斷是否屬于土地閑置，核實造成土地閑置的原因、時間及現(xiàn)狀，應了解是否因自然災害等不可抗力，或者政府、政府部門行為造成動工遲延。
（三）常見的法律、法規(guī)、規(guī)章等
1．法律：《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
?2．行政法規(guī)：《中華人民共和國土地管理法實施條例》《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例》等。
    3．國務院文件：《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）
4．規(guī)章：《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)定》《劃撥用地目錄》《閑置土地處置辦法》《國土資源行政處罰辦法》《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》等。
5．部委文件：財政部、國土資源部、中國人民銀行關于印發(fā)《國有土地使用權出讓收支管理辦法》的通知（財綜〔2006〕68號）、國土資源部關于印發(fā)《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)范（試行）》和《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)范（試行）》的通知（國土資發(fā)〔2006〕114號)、國土資源部關于發(fā)布實施《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》的通知（國土資發(fā)〔2006〕307號）、住房和城鄉(xiāng)建設部關于印發(fā)《建設用地容積率管理辦法》的通知（建規(guī)〔2012〕22號）、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部關于進一步加強房地產(chǎn)用地和建設管理調(diào)控的通知（國土資發(fā)〔2010〕151號）、國土資源部關于加強房地產(chǎn)用地供應和監(jiān)管有關問題的通知（國土資發(fā)〔2010〕34）等。


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